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章輝美(2006年)和王健(2011年)等都將農村社會保障制度變遷分為四個階段，即以家庭保障為特征的階段、以集體保障為特征的階段、改革開放后的重新起步階段以及制度建設深化階段。本文借鑒已有研究，將直接涉及農民工的社會政策調整分成松綁與堵疏交替、調整與解決問題以及科學規劃與一體化發展三個階段，并以此為主線，結合農村社會保障制度變遷，對農民工社會保障制度的發展及演變作一梳理和展望。

一、松綁與堵疏交替階段

改革開放以后，中國開始由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，原有的城鄉隔離狀態被打破，農民得以有機會離開農村，前往城市尋找工作。但是，隨著經濟社會形勢的不斷變化，加之出于不同的服務目標，針對農民工的政策出現了較大幅度波動，呈現出松綁與堵疏交替的局面。在這一階段，由于與戶籍制度相聯系的各種政策均未發生根本性變化，盡管農民可進入城市或鄉鎮工作，但仍無法享受城鎮職工的社會保障待遇。與此同時，農村社會保障制度面臨多重挑戰。然而，由于在此過程中，農民進城務工成為社會化的大趨勢，在為農民工提供社會保障方面開始出現一些有益探索。

(一)依靠農村社會保障

中共十一屆三中全會以后，家庭聯產承包責任制得以確立，農村經濟煥發出新的生機與活力。但是，隨著家庭逐步成為基本生產經營單位，農村合作醫療制度失去依托，開始走向消亡。至1989年，全國實行農村合作醫療制度的行政村僅剩下4．8%，大多數農民實際上又回歸到以自我保障、家庭保障為主的保障模式。1987年3月，民政部印發《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》，開始進行農村社會養老保障試點工作。1992年1月，民政部《縣級農村社會養老保險試行方案(試行)》，正式在全國范圍內建立農村社會養老保險制度(簡稱“老農保”)。然而，歷史證明，“老農保”缺乏廣泛的適應性，即使通過行政力量推動，參保人數仍維持在較低水平(P3)。針對實踐中存在的問題，1999年，國務院要求進行清理整頓，暫停開展新業務。

(二)納入城鎮職工社會保障

隨著億萬農民工進城務工，農村與城市的互動日益頻繁，遂在全國范圍內開始探索將農民工納入城鎮職工社會保障體系。1991年出臺的《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》指出:“企業招用農民工，實行養老保險制度。”同時，一些地區開始進行相關的實踐探索。1994年，廣東省試點將農民工納入統一的城鎮職工社會保險體系。1998年以后，廣東又相繼出臺養老保險條例、工傷保險條例、失業保險條例，全省縣以上統籌地區都開展了醫療保險，部分市還開展了生育保險。從政策規定的角度看，農民工與城鎮職工在保險模式、繳費、待遇享受等方面執行同一標準。

(三)探索靈活的參保方式

在此期間，有些地區針對城鎮職工社會保障制度門檻過高且農民工承受能力有限的實際，以城鎮職工社會保險制度體系為基礎，降低各類保險項目的繳費基數和繳費比例，以減輕農民工的參保成本壓力。例如，深圳市1992年在建立社會醫療保險制度時規定，農民工與城市戶籍職工一樣繳費，但當時的綜合醫療保險繳費標準為本人工資總額的8%，費率過高，導致參保農民工人數有限。為此，深圳市于1996年改革醫療保險制度時規定，農民工可以參加住院醫療保險，醫療繳費標準改為全市上一年度城鎮職工月平均工資的2%，大幅降低了成本，參保人數由此明顯增加。

二、調整與解決問題階段

自2000年開始，黨和國家關于農村勞動力的流動政策又發生顯著變化。2002年，中共十六大報告明確提出，農村富余勞動力向非農領域和城鎮轉移是當代中國工業化、現代化發展的必然趨勢。此后，國家對農民工的社會政策開始進入全方位調整階段，主要表現為以農民工的工作、工資、工傷、權益等具體問題的解決為導向。但因受多方面因素的影響，這個階段的社會政策仍缺乏長遠性、系統性和科學性。在這一階段，中國社會事業快速發展，農村社會保障體系逐步健全，專門針對農民工的社會保障制度在個別地區得以建立。而且，在一系列政策推動下，將農民工納入城鎮職工社會保障體系的力度不斷增強，農民工社會保障呈現多模式并存的局面。田曉雯、費偉(2006年)將農民工獲得社會保障歸納為四種模式，即參加城鎮職工社會保險、參加專門面向農民工的社會保險、參加商業保險運營的外來從業人員綜合保險和參加農村社會保險。呂學靜等(2008年)把農民工獲得社會保障的途徑分為四種，即參加城鎮職工社會保險、參加在對城鎮職工社會保險制度微調的基礎上形成的“雙低保險”、參加專門為農民工設計的“綜合保險”和參加農村社會保險(P50)。單菁菁(2012年)則將農民工社會保障體系建設分為城鎮模式、獨立模式、準城鎮模式和農村模式四種類型(P152)。結合上述研究，本文重點聚焦三類途徑，即參加城鎮職工社會保險，參加農民工社會保險，參加農村社會保險。

(一)參加城鎮職工社會保險

在這一階段，全國各地已經基本上相繼建立城鎮職工社會保險制度。而從法律角度看，城鎮職工社會保險制度同樣適用于農民工。因此，企業和農民工本人都有參加城鎮職工社會保險的權利與義務，而這一階段的農民工社會保障政策也明確采用了這一思路。在養老保險方面，2001年12月，勞動和社會保障部印發《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，明確要求:“參加養老保險的農民合同制職工，在與企業終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養老保險關系。”2009年2月，人力資源和社會保障部出臺《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，進一步細化農民工參加城鎮職工社會養老保險及其保險關系轉移接續的相關規定。在醫療保險方面，2004年5月，勞動和社會保障部辦公廳印發《關于推進混合所有制企業和非公有制經濟組織從業人員參加醫療保險的意見》，明確提出“逐步將與用人單位形成勞動關系的農村進城務工人員納入醫療保險范圍”，而且要以與城鎮用人單位建立了勞動關系的農村進城務工人員為重點，積極探索他們參加醫療保險的有效途徑和辦法。此外，對城鎮從事個體經營等靈活就業的農村進城務工人員，可以按照靈活就業人員參保的有關規定參加醫療保險。2006年5月，勞動和社會保障部辦公廳印發《關于開展農民工參加醫療保險專項擴面行動的通知》，提出要統籌規劃，分類指導，分步實施，全面推進農民工參加醫療保險工作。2009年3月，國務院印發《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009—2011年)》，指出要“積極推進城鎮非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員和農民工參加城鎮職工醫療保險”。12月，人力資源和社會保障部印發《流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續暫行辦法》，明確指出農民工可參加就業地城鎮職工基本醫療保險。在工傷保險方面，2003年3月，勞動和社會保障部印發《關于農民工適用勞動法律有關問題的復函》，認為凡與用人單位建立勞動關系的農民工，應當適用《勞動法》;發生工傷事故的，應適用《企業工傷保險試行辦法》。2004年6月，勞動和社會保障部印發《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》，明確提出各地要將農民工參加工傷保險作為一項重要工作。2006年5月，農民工“平安計劃”全面實施，在礦山、建筑等高風險行業就業的農民工基本上納入工傷保險制度。此后，勞動和社會保障部會同建設部、國資委先后印發《關于做好建筑施工企業農民工參加工傷保險有關工作的通知》和《關于進一步做好中央企業工傷保險工作有關問題的通知》，對農民工參加工傷保險提出了十分明確的要求和做法。2008年，人力資源與社會保障部下發《關于農民工“平安計劃”實施情況和下一步工作安排的通知》，農民工參加工傷保險的相關政策要求得到進一步落實。

(二)參加農民工社會保險

把農民工納入城鎮職工社會保障，雖在一定程度上可體現公平，但由于農民工收入水平相對較低，難以負擔較高的繳費成本，因而參與率實際上一直不理想。為此，諸如北京、浙江、廣東等經濟條件較發達的地區開始探索建立專門針對農民工的社會保障體系。以北京市為例，從1999年開始，北京市先后下發一系列文件，針對農民工群體專門構建了包括養老、醫療、工傷和失業等項目在內的社會保險制度體系。1999年，北京市頒布《農民合同制職工參加北京市養老、失業保險暫行辦法》，并于2001年補充制定《北京市農民工養老保險暫行辦法》，從而建立了農民工養老、失業保險制度。2004年7月，北京市出臺《北京市外地農民工工傷保險暫行辦法》和《北京市外地農民工參加基本醫療保險暫行辦法》，建立了農民工工傷、醫療保險制度。這套制度在資金籌集方式、各主體繳費比例、保障水平和制度管理上都考慮到了農民工的實際情況，與城鎮職工社會保險存在一定差別，因而被稱為“雙低模式”。2009年1月，北京市人力資源和社會保障局印發《關于促進農村勞動力轉移就業工作的指導意見》，明確規定在京用人單位若沒有為農民工參加醫療、工傷保險，則農民工應享受與城鎮職工相同的待遇。

(三)參加農村社會保險

在此過程中，新型農村合作醫療和新型農村社會養老保險得以建立，農村社會保障體系有了兩大支柱。2003年1月，國務院辦公廳轉發衛生部、財政部和農業部聯合的《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，開始探索由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。2005年8月，國務院召開常務會議，研究加快建立新型農村合作醫療制度(簡稱“新農合”)問題。2009年3月，中共中央、國務院下發《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，將“新農合”制度納入城鄉居民基本醫療保障體系。2009年7月，衛生部、民政部、財政部、農業部和中醫藥局五部門聯合下發《關于鞏固和發展新型農村合作醫療制度的意見》，提出要鞏固和發展與農村經濟社會發展水平及農民基本醫療需求相適應的、具有基本醫療保障性質的“新農合”制度，逐步縮小城鄉居民之間的基本醫療保障差距。2009年9月，國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，提出探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險(簡稱“新農保”)制度，并要求于2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

三、科學規劃與一體化發展階段

隨著社會各界對“三農”問題重視程度的不斷提高，以及農民外出務工數量的持續增加，農民工問題日益受到關注，加之政策條件已基本具備，國家開始從戰略發展高度賦予農民工“產業工人”和“國民待遇”的地位，并著力有序實現其權益的均等化和身份的市民化。2010年10月28日，《社會保險法》獲得通過，標志著對農民工社會保障的相關政策已經從零散地解決工傷、醫療和養老問題發展到統籌解決社會保險問題，從單純的部門規定和政府政策發展到立法強制執行。《社會保險法》明確規定，進城務工的農村居民與其他職工一樣依法參加社會保險。此外，國家政策也在不斷強化將農民工納入城鎮職工社會保障體系，給予農民工公平社會保障待遇的理念。2013年11月，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社會保險體系。2014年9月，國務院《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，要求依法將與用人單位建立穩定勞動關系的農民工納入城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險，研究完善靈活就業農民工參加基本養老保險政策，努力實現用人單位的農民工全部參加工傷保險，推動農民工與城鎮職工平等參加失業保險、生育保險并平等享受待遇。在此期間，一些已建立農民工社會保險制度的地區逐步向城鎮職工社會保險和城鄉居民社會保險過渡。同時，城鄉社會保障體系一體化邁出關鍵步伐。2014年2月，國務院下發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，提出將“新農保”和城鎮居民養老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。同年，人力資源和社會保障部、財政部聯合印發《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，推動實現城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險兩種制度的銜接，為農民工養老保險待遇的轉移接續創造了條件。2016年1月，國務院《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，提出要推進城鎮居民醫療保險和“新農合”制度整合，逐步在全國范圍內建立起統一的城鄉居民醫療保險制度。上述政策的出臺，實際上意味中國城鄉居民養老保險和醫療保險待遇已實現均等。

四、趨勢及展望

綜上所述，伴隨著農民工社會政策在松綁與堵疏交替、調整與解決問題以及科學規劃與一體化發展三個階段間的調整變化，農民工社會保障制度也經歷從依靠農村社會保障，到探索納入城鎮職工社會保障，再到城鎮職工社會保障、農民工社會保障和農村社會保障多種模式并存，最后到社會保障城鄉一體化的演變過程。隨著農民工政策方向的日益清晰，以及社會各界對農民工問題認識的不斷深入，農民工這一概念將最終走向消亡，而農民工社會保障制度也必然會同城鎮職工社會保障制度融合為一體。雖然農民工社會保障政策的發展方向已經明確，但從現階段來看，實際條件錯綜復雜，農民工參與社會保障和從中受益的情況也存在較大差異。此外，農民工異質化現象的出現，也給農民工社會保障政策制定帶來一定挑戰。根據最終歸屬的不同，本文將農民工群體分為三大類，分別是致力于完全市民化的農民工、主張“落葉歸根”的農民工和“夾在中間”的半市民化農民工。可以說，這三類農民工群體對社會保障政策的需求不同，同時也面臨不一樣的挑戰:致力于市民化的農民工會要求享受與市民相同的社會保障政策待遇，但這有可能會導致個人和就業單位繳費成本上升，進而增加生活壓力和失業風險;主張返鄉的農民工需要最終回歸農村社會保障政策，這就對完善不同社會保障政策之間的轉移接續提出了新要求;半市民化的農民工需要最適合自身條件的社會保障政策，這就需要在多種保障政策中做出最優化選擇。總之，在向城鄉一體化過渡的過程中，一定要從實際需求出發，分類施策，主動應對不同農民工群體所面臨的挑戰。